Bundesverwaltungsgericht
Aktenzeichen: 1 C 35.00
Urteil vom  10.7.2001

In der Verwaltungsstreitsache
der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium des Innern – Dienstsitz Bonn -, Graurheindorfer Straße 198, 53117 Bonn
Beklagten, Berufungsbeklagten und Revisionsklägerin,
gegen
den Vereinigungskirche e.V vertreten durch den Vorstand, Schillerstraße 18, 63189 Schmitten,
Kläger, Berufungskläger und Revisionsbeklagten,
Prozessbevollmächtigte:
hat der l. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 2001t
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
für Recht erkannt:
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Die Revision der Beklagten gegen das Zwischenurteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinlandpfalz vom 13. September 2000 wird
zurückgewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens bleibt dem
Endurteil vorbehalten.

Im Dezember 1995 hat der Kläger Klage mit dem Antrag erhoben, die Rechtswidrigkeit der
Ausschreibung der Eheleute Mun zur Einreiseverweigerung festzustellen. Zur Begründung
hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Er habe als Religionsgemeinschaft nach Art. 4
Abs. l und 2 GG bzw. Art. 9 EMRK ein eigenes subjektives öffentliches Recht darauf, dass
seine Interessen an der geistlichen Betreuung seiner Mitglieder durch die Eheleute Mun
bei der Entscheidung über deren Einreise ermessensfehlerfrei berücksichtigt würden.
Dieses Recht sei durch die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung verletzt. Die Beklagte
habe ermessensfehlerhaft gehandelt, weil die Vorwürfe gegen das Ehepaar Mun und die
Vereinigungskirche auf fehlerhaften Tatsachengrundlagen beruhten und unzutreffend
seien. Zudem habe sie die Bedeutung der grundrechtlich geschützten Religionsfreiheit
der Vereinigungskirche und ihrer Mitglieder verkannt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil der Kläger nicht
klagebefugt sei. Eine Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte des Klägers scheide
offenkundig aus.
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Aus Art. 96 Abs. 2 SDÜ könnten außenstehende Dritte keine eigenen Rechte in Bezug auf
die Ausschreibung herleiten. Insoweit räume Art. 111 SDÜ lediglich dem betroffenen
Ausländer unmittelbare Ansprüche ein. Eine mögliche Rechtsverletzung durch die
Ausschreibung könne der Kläger auch nicht unmittelbar aus Art. 4 Abs. 2 GG herleiten.
Es gehöre nicht zu der vom Grundgesetz geschützten Freiheit der Religionsausübung, dass
dem geistlichen Oberhaupt einer Religionsgemeinschaft die Einreise in die Bundesrepublik
Deutschland gestattet werde.
Mit seiner Berufung hat der Kläger geltend gemacht, durch die fragliche Ausschreibung
bzw. deren Verlängerung um weitere drei Jahre sei sehr wohl in seine subjektiven Rechte
eingegriffen worden. Die persönliche Betreuung durch das religiöse Oberhaupt sei für die
Mitglieder einer Religionsgemeinschaft ein herausragendes spirituelles und emotionales
Erlebnis und von viel größerer Bedeutung als eine bloße Einspielung über das Fernsehen
oder sonstige Medien. Im Übrigen komme dem Staat eine inhaltliche Festlegung, in welcher
Form eine Religionsgemeinschaft den Glauben ihrer Mitglieder pflege, nicht zu.
Das Oberverwaltungsgericht hat durch Zwischenurteil entschieden, dass die Berufung und
die Klage zulässig sind. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die
Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 VwGO seien erfüllt.
Insbesondere sei der Kläger klagebefugt. Er sei Träger des Grundrechts aus Art. 4 Abs.
l und 2 GG, das gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch Vereinen zustehen könne, die sich der gemeinsamen
Pflege einer Religion oder Weltanschauung widmeten. Die vom Kläger vertretene Lehre
Muns sei eine Religion in diesem Sinne, da sie eine Aussage zum Weltganzen sowie zu
Herkunft und Ziel des Menschen unter Zugrundelegung einer transzendenten Wirklichkeit
darstelle. Die daneben betriebene politische und wirtschaftliche Betätigung ändere daran
nichts. Allerdings räume Art. 4 Abs. l und 2 GG einer in Deutschland ansässigen Religionsgemeinschaft
nicht ein sonst nicht bestehendes Recht auf Einreise und Aufenthalt ihres
ausländischen religiösen Ober-
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haupts zur geistlichen Betreuung ihrer Angehörigen ein. Indessen sei bei der nach Art.
96 Abs. 2 SDÜ zu treffenden Ermessensentscheidung im Falle eines geistlichen Oberhaupts
auch das Interesse der im Bundesgebiet lebenden Angehörigen der Religionsgemeinschaft
im Lichte der grundrechtlichen Freiheiten "aus Art. 4 Abs. l und 2 GG zu berücksichtigen.
Mit der Revision erstrebt die Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen
Urteils.
 

II.

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die
Feststellungsklage zu Recht als zulässig angesehen.

Nach § 43 VwGO kann durch Klage u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens
eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an
der baldigen Feststellung hat (Absatz l) und er seine Rechte nicht durch Gestaltungsoder
Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (Absatz 2). Diese
Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Der Kläger begehrt mit seiner Klage die Feststellung des Bestehens eines
Rechtsverhältnisses im Sinne dieser Vorschrift. Wie das Berufungsgericht zutreffend
ausgeführt hat, erstrebt der Kläger trotz des insoweit missverständlich formulierten
Klageantrags nicht eine Feststellung zu dem Rechtsverhältnis zwischen der beklagten
Bundesrepublik und den Eheleuten Mun, das aufgrund der fortdauernden Ausschreibung zur
Einreiseverweigerung besteht, sondern die Feststellung des Bestehens eines eigenen
Rechtsverhältnisses zu der Beklagten, das nach seiner Auffassung durch die Ausschreibung
der Eheleute Mun entstanden ist. Es handelt sich daher nicht um eine so genannte
Drittfeststellungsklage. Vielmehr geht es dem Kläger ersichtlich um die
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Feststellung, dass die Beklagte bei der Entscheidung über die Ausschreibung der Eheleute
Mun zur Einreiseverweigerung eigene Rechte des Klägers insbesondere aus Art. 4 Abs. l
und 2 GG zu berücksichtigen hat.
Dieses Begehren betrifft konkrete, zwischen den Beteiligten streitige und damit
feststellungsfähige Rechtsbeziehungen. Der Einwand der Beklagten, die Ausschreibung sei
eine rein innerbehördliche Maßnahme und erlange erst durch die tatsächliche Zurückweisung
an der Grenze Außenwirkung, steht dem nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen, ob die auch
vom Berufungsgericht vertretene Auffassung zutrifft, dass die Ausschreibung kein
Verwaltungsakt, sondern eine verwaltungsinterne Maßnahme ist, die lediglich ein
Hilfsmittel für die Grenzbehörde bei der möglicherweise in Zukunft notwendigen
Entscheidung über die Zurückweisung des Ausländers an der Grenze nach § 60 AusIG darstellt
(vgl. auch Oberverwaltungsgericht Koblenz, Urteil vom 20. November 1995 - OVG 11 A
12260/95 - unveröffentlicht). Denn unabhängig von ihrem rechtlichen Charakter wirkt sich
jedenfalls die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung im Schengener Informationssystem
(SIS) nach Art. 96 Abs. 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens vom 19. Juni 1990
(BGB1 1993 II S. 1013) - SDÜ - wegen ihrer über die nationalen Grenzen hinausgehenden
Bedeutung bereits hinreichend konkret auf die von der beabsichtigten
Einreiseverweigerung Betroffenen aus. Die Ausschreibung führt nämlich gemäß Art. 5 Abs.
l Buchst, d und Abs. 2 SDÜ regelmäßig zur Zurückweisung an den Außengrenzen des so
genannten Schengenraumes durch die Grenzbehörden des jeweils zuständigen Vertragsstaates
des Schengener Übereinkommens. Sie wird also - anders als eine nur nationale Ausschreibung
- nicht notwendig von deutschen Behörden durch Zurückweisung an der Grenze mit
entsprechenden Rechtsschutzmöglichkeiten in Deutschland umgesetzt, sondern auch durch
die übrigen Vertragsstaaten, die ihrerseits die Berechtigung der Ausschreibung durch den
anderen Vertragsstaat allenfalls in beschränktem umfang überprüfen können und dürfen
(vgl. hierzu Westphal, InfAusIR 1999, 361, 363 f.). Mit der Ausschreibung zur Einrei-
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severweigerung ist danach die maßgebliche Entscheidung auch gegenüber dem Kläger
gefallen, die das Rechtsverhältnis mit der Beklagten konkretisiert, innerhalb dessen er
die Berücksichtigung seiner Rechte einfordert. An der Klärung dieser Rechtsbeziehung hat
der Kläger ein berechtigtes Interesse, da die Beklagte solche eigenen subjektiven Rechte
des Klägers grundsätzlich in Abrede gestellt hat.
Die Feststellungsklage ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität (§ 43
Abs. 2 VwGO) unzulässig, da die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden
Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht umgangen werden (vgl. dazu Urteil vom
29. April 1997 - BVerwG l C 2.95 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 m.w.N.).
Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht eine Klagebefugnis im
Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO bejaht. Nach dieser Vorschrift, die auf die Feststellungsklage
nach § 43 VwGO entsprechend Anwendung findet (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 28. Juni
2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276), ist die Klage nur dann zulässig, wenn der
Kläger geltend macht, in seinen Rechten verletzt zu sein. Dafür genügt es, dass die behauptete
Rechtsverletzung möglich erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine
Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach
jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (stRspr, vgl. etwa Urteile vom 29. Juni 1995
- BVerwG 2 C 32.94 - BVerwGE 99, 64, 66 m.w.N. und vom 27. Februar 1996 - BVerwG l C 41.93
- BVerwGE 100, 287, 299). So liegt der Fall hier.
Nach den im Revisionsverfahren nicht substantiiert angegriffenen Feststellungen des
Berufungsgerichts handelt es sich bei dem Kläger um einen Verein, der sich - ungeachtet
sonstiger wirtschaftlicher oder politischer Aktivitäten - auch der gemeinsamen Pflege
einer Religion widmet. Jedenfalls im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage ist
deshalb davon auszugehen, dass der Kläger gemäß Art. 19 Abs. 3 GG Träger des
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Grundrechts der Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 Abs. l und 2 GG ist (allgemein
zu den Anforderungen an religiöse Gemeinschaften vgl. Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG
7 C 21.90 - BVerwGE 90, 112, 115 ff.).
Ein subjektives Recht des Klägers kann allerdings entgegen der Auffassung des
Berufungsgerichts nicht damit begründet werden, dass Art. 96 Abs. 2 SDÜ - zumindest auch
- eine Norm mit Schutzwirkung zugunsten Dritter darstelle, die in Verbindung mit der
grundrechtlich geschützten Religionsfreiheit dem Kläger eine subjektive Rechtsposition
vermittele. Art. 96 Abs. 2 SDÜ regelt, auf welche Gründe die grundsätzlich nach nationalem
Recht zu treffenden Entscheidungen über die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung
im SIS gestützt werden können. Angesichts der Konzeption des SDÜ spricht schon viel
dafür, dass diese Bestimmung ebenso wie die Regelungen über die Einreiseverweigerung
in Art. 5 Abs. l und 2 SDÜ nur die Vertragsstaaten des Schengener Übereinkommens
berechtigt und verpflichtet, aber keine unmittelbare Wirkung gegenüber den Betroffenen
entfaltet (vgl. allgemein zur unmittelbaren Anwendbarkeit des SDÜ: Heilbronner,
Ausländerrecht, Stand: März 2001, § 60 AusIG Rn. 33 m.w.N). Eine allgemeine
drittschützende Wirkung von Art. 96 Abs. 2 SDÜ - auch zugunsten sonstiger Dritter wie
dem Kläger - ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass Art. 109 bis 111 SDÜ den
ausgeschriebenen Personen (Drittausländern) eigene Auskunfts- und Klagerechte
einräumen. Außerdem begehrt der Kläger - wie in der Revisionsverhandlung erörtert - in
erster Linie Rechtsschutz gegen die der Ausschreibung im SIS zugrunde liegende
Entscheidung der Beklagten, dass die Voraussetzungen für eine Verweigerung der Einreise
der Eheleute Mun nach Deutschland vorliegen. Die für diese Entscheidung maßgebende
Rechtsgrundlage hat die Beklagte zutreffend in den Vorschriften des § 60 Abs. 3 in
Verbindung mit § 7 Abs. l und 2 AusIG gesehen. Danach kann ein Ausländer, der - wie die
Eheleute Mun als südkoreanische Staatsangehörige - für einen vorübergehenden Aufenthalt
im Bundesgebiet vom Erfordernis der Aufenthaltsgenehmigung befreit ist, u.a. dann an
der Grenze
zurückgewiesen werden, wenn sein Aufenthalt Interessen der Bundesrepublik Deutschland
beeinträchtigt oder gefährdet (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AusIG). Der Kläger beanstandet
also der Sache nach, dass die Beklagte bei der Ausübung des durch diese Vorschriften
eingeräumten Ermessens seine aus Art. 4 Abs. l und 2 GG folgenden Rechte nicht
hinreichend berücksichtigt habe.
Dass eine solche Berücksichtigungspflicht zugunsten eines religiösen Vereins besteht,
wenn es um die Einreise seines geistlichen Oberhaupts geht, ist nicht von vornherein
und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Zwar kommt den ausländerrechtlichen
Bestimmungen, die die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern regeln,
einfachgesetzlich in der Regel keine Schutzwirkung zugunsten Dritter zu, sodass
grundsätzlich nur der betroffene Ausländer selbst gegen eine Verweigerung der Einreise
oder die Versagung einer Aufenthaltsgenehmigung vorgehen kann (vgl. Urteil vom 27.
Februar 1996 - BVerwG l C 41.93 - BVerwGE 100, 287, 299 f.). Eröffnet das Gesetz aber
- wie hier in § 60 Abs. 3 in Verbindung mit § 7 Abs. l und 2 AusIG - der Behörde einen
Ermessensspielraum, so sind bei Ausübung dieses Ermessens auch verfassungsrechtliche
Wertentscheidungen und Grundrechte Dritter zu berücksichtigen, wenn und soweit sie
durch die ausländerrechtliche Entscheidung berührt sind. Dieser Pflicht korrespondiert
grundsätzlich auch ein subjektives Recht des betroffenen Grundrechtsträgers mit der
Folge, dass die das Ermessen eröffnende Norm im Lichte der Grundrechte auch
Schutzwirkung zu seinen Gunsten entfaltet. Dies hat der Senat zum Grundrecht aus Art.
6 Abs. l GG auf familiäres Zusammenleben bereits entschieden (vgl. Urteil vom 27. August
1996 - BVerwG l. C 8.94 - BVerwGE 102, 12, 18 f.). Für die Berücksichtigung von Art.
4 Abs. l und 2 GG gilt im Grundsatz nichts anderes.
Es erscheint auch möglich, dass durch die in Rede stehende Entscheidung der Beklagten
der Schutzbereich dieses dem Kläger als Religionsgemeinschaft zustehenden Grundrechts
berührt ist. Das Recht religiöser Vereinigungen auf ungestörte Religions-
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ausübung in der Gemeinschaft umfasst nicht nur kultische Handlungen und Ausübung sowie
Beachtung religiöser Gebräuche wie Gottesdienst, Sammlung kirchlicher Kollekten,
Gebete, Empfang von Sakramenten etc., sondern auch religiöse Erziehung, freireligiöse
und atheistische Feiern sowie andere Äußerungen des religiösen und weltanschaulichen
Lebens (BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 1968 - l BvR 241/66 - BVerfGE 24, 236, 246).
Es beschränkt sich nicht auf die klassische Funktion eines Abwehrrechts, sondern erlegt
dem Staat auch die Pflicht auf, dem Einzelnen und religiösen Gemeinschaften einen
Betätigungsraum zur Entfaltung auf weltanschaulich-religiösem Gebiet zu sichern
(BVerfG, Beschluss vom 16. Mai 1995 - l BvR 1087/91 -BVerfGE 93, l, 16). Danach ist
nicht von vornherein .auszuschließen, dass auch das Interesse an der persönlichen Anwesenheit
des ausländischen Oberhaupts eines religiösen Vereins bei religiösen
Veranstaltungen je nach dessen Stellung in der Vereinigung durch Art. 4 Abs. l und 2
GG geschützt sein kann. Ein solches Verständnis liegt auch den beiden von den Vorinstanzen
angeführten Entscheidungen des erkennenden Senats zugrunde (Beschlüsse vom 6.
Mai 1983 - BVerwG l B 58.83 -Buchholz 402.24 § 5 AusIG Nr. 2 und vom 8. November 1983
- BVerwG l A 77.83 - InfAusIR 1984, 71 f.). Darin hat der Senat betont, Art. 4 Abs.
l und 2 GG räume den im Bundesgebiet lebenden Angehörigen einer religiösen Gemeinde
kein Recht darauf ein, dass Ausländern zum Zwecke der Religionsausübung Einreise und
Aufenthalt außerhalb des gesetzlich vorgesehenen Verfahrens gestattet wird. Zugleich
hat er hervorgehoben, dass das Interesse der Angehörigen einer Religionsgemeinschaft
an geistlicher Betreuung im Lichte der Bedeutung der grundrechtlichen Freiheiten aus
Art. 4 Abs. l und 2 GG bei der Ermessensentscheidung über die Erteilung eines
Sichtvermerks berücksichtigt werden kann.
Angesichts der Weite des grundrechtlichen Schutzbereichs der
Religionsausübungsfreiheit und im Hinblick darauf, dass dieses Grundrecht der
Religionsgemeinschaft in dem durch das Ausländerrecht bestimmten Rechtsverhältnis
zwischen dem Staat und
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ihrem ausländischen Oberhaupt grundsätzlich keine selbständig durchsetzbare
Rechtsposition verschafft, besteht die Pflicht des Staates zur Berücksichtigung der
schützenswerten Interessen dieser Religionsgemeinschaft indessen nur, sofern die Verweigerung
der Einreise religiöse Belange der Gemeinschaft nach ihrem eigenen
Glaubensverständnis nicht unerheblich beeinträchtigt. Nur dann kann der Schutzbereich
des Art. 4 Abs. l und 2 GG in rechtlich bedeutsamer Weise berührt werden mit der Folge,
dass das Grundrecht den maßgeblichen Bestimmungen des Ausländerrechts zugunsten der
Religionsgemeinschaft subjektivrechtlichen Charakter verleiht. Das kommt insbesondere
dann in Betracht, wenn der Besuch des Oberhaupts in Deutschland nach der jeweiligen
Glaubenslehre eine wesentliche Bedeutung für die gemeinschaftliche Ausübung der Religion
hat, die über den üblichen Charakter einer gemeinsamen Begegnung hinausgeht.
Dass ein Besuch der Eheleute Mun für den Kläger und seine Mitglieder eine derartige
wesentliche Bedeutung haben kann, ist nach den bisherigen Feststellungen des
Berufungsgerichts angesichts der stark auf die Person des geistlichen Oberhaupts
bezogenen Glaubenslehre der Vereinigungskirche zumindest denkbar. Dies reicht für die
Annahme einer Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO aus. Ob bei Anwendung dieser
Maßstäbe im Ergebnis ein subjektives Recht des Klägers auf angemessene Berücksichtigung
seiner Interessen an der Begegnung mit dem geistlichen Oberhaupt im Rahmen der
ausländerrechtlichen Ermessensentscheidung zu bejahen ist und welche Folgen sich daraus
für die von der Beklagten getroffene und aufrechterhaltene Ermessensentscheidung
ergeben, wird vom Oberverwaltungsgericht im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen
sein.