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Straßenwerbung als Sondernutzung unzulässig
Verwaltungsgericht Freiburg
4 K 2141/96 Urteil vom 17.11.98
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Verwaltungsgericht Freiburg
4 K 2141/96
Urteil vom 17.11.98
nicht rechtskräftig

In der Verwaltungsrechtssache
XXX
-Klägerin-
prozeßbevolImächtigt:
gegen
YYY
-Beklagte-
wegen

straßenrechtlicher Untersagungsverfügung

hat die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Freiburg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht (Name), die Richter am Verwaltungsgericht (Namen) und die ehrenamtlichen Richter (Namen) auf die mündliche Verhandlung am
17. November 1998

für Recht erkannt:

Der Bescheid der Beklagten vom 21.12.1993 und deren Widerspruchsbescheid vorn
14.08.1996 werden insoweit aufgehoben, als der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 1000,-- DM für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht wird.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.



Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung des Verkaufes von Schriften auf öffentlichen Verkehrsflächen.

Die Klägerin ist ein nicht rechtsfähiger Verein. Eines ihrer Mitglieder versuchte am
18.10.1993 in der als Fußgängerzone ausgestalteten xxxxx in xxxxx ein
xxxxBuch" zu verkaufen, welches die Lehre von xxxxxzum Gegenstand hat. Ein Verkaufsstand wurde dabei nicht aufgestellt. Das Buch wird nach Angaben der Klägerin grundsätzlich zu einem Verkaufspreis von ca. 20,-- DM abgegeben.

Als die Beklagte davon Kenntnis erhielt, untersagte sie der Klägerin mit Bescheid vom 21.12.1993, auf öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet xxxx Bücher oder andere Schriften zu verkaufen, einen solchen Verkauf zu veranlassen oder daran mitzuwirken und diesem Zweck Passanten anzusprechen. Weiter ordnete sie die sofortige Volziehung ihrer Verfügung an und drohte für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- DM an. Zur Begründung führte sie aus, die untersagte Tätigkeit habe gewerblichen Charakter und stelle daher eine erlaubnispflichtige Sondernutzung des Verkehrsraumes dar. Eine Sondernutzungserlaubnis könne nicht erteilt werden, da der öffentliche Verkehrsraum von gewerblicher Betätigung im Interesse des primären Widmungszweckes zur Fortbewegung möglichst freizuhalten sei. Im übrigen sei die Betätigung der xxxx allgemein gewerblich und in der öffentlichen Diskussion zunehmend umstritten.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, den die Beklagte mit Bescheid vom 14.08.1996 als unbegründet zurückwies. Der Verkauf von Büchern sei gewerblich, weil diese Tätigkeit umsatz- und gewinnorientiert sei. Darüber hinaus sei die Klägerin als Gewerbetreibende im Sinne der Gewerbeordnung anzusehen. Sie könne sich nicht auf Art. 4 GG berufen, da die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses nicht den Verkauf von Büchern im vorliegenden Fall schütze. Ob sie tatsächlich eine Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft sei, könne dahinstehen. Der öffentIiche Verkehrsraum in der Fußgängerzone in xxxx diene zwar durchaus der kommunikativen Nutzung, sei aber in erster Linie der Fortbewegung gewidmet. Um die Fortbewegung zu erleichtern, verfahre sie selbst bei Erlaubnissen zur Sondernutzung zu anderen als kommunikativen Zwecken äußerst restriktiv. Sondernutzungserlaubnisse zur Gewerbeausübung würden daher nur Geschäftsanliegern für den öffentlichen Verkehrsraum unmittelbar vor ihren Geschäften gewährt. Der Widerspruchsbescheid wurde am 15.8.1996 mit einfacher Post an die Klägerin abgesandt.

Am 18.09.1996 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, zum Verkauf ihrer religiös-weltanschaulichen Schriften und zur Werbung für die xxxx in der Fußgängerzone von xxx sei eine Sondernutzungserlaubnis nicht erforderlich, da es sich insoweit um zulassungsfreien Gemeingebrauch handle. Die Abgrenzung zwischen Sondernutzung und Gemeingebrauch im Sinne des Straßenrechts sei nicht anhand der Motivsituation des Straßennutzers, sondern nach dem äußeren Erscheinungsbild der jeweiligen Tätigkeit vorzunehmen. Die Motivation ihrer Mitglieder beim Bücherverkauf sei ausschließlich auf die Werbung von Mitgliedern gerichtet. Bei ihr handele es sich um einen Idealverein, der keine wirtschaftlichen Ziele verfolge. Insbesondere könne insoweit nicht pauschal auf die xxx insgesamt abgestellt werden. Bei dem Abstellen auf das äußere Erscheinungsbild der untersagten Tätigkeit liege von vornherein Gemeingebrauch vor. Das Auftreten bei dem beanstandeten Verkauf habe sich insoweit nicht von dem anderer Passanten unterschieden. Im übrigen handle es sich bei der xxxx um eine Religionsgemeinschaft im Sinne des Art. 4 GG und des Art. 137 WRV. Die untersagte Tätigkeit unterfalle dem Schutzbereich der Art. 4 und 5 GG. Es handle sich um eine Maßnahme der Mitgliederwerbung. Durch den Bücherverkauf an Nichtmitglieder würden Überschüsse nicht erzielt, sondern lediglich die Kosten reduziert. Im Vordergrund stehe nicht der Buchverkauf, sondern das dabei geführte Informationsgespräch über die Lehre von xxxx. Der Schutz des Art. 4 GG bleibe für eine Religionsgemeinschaft auch dann erhalten, wenn sie sich wirtschaftlich betätige.

Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 21.12.1993 und derer Widerspruchsbcscheid vom 14.08.1996 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, diese seien nach § 16 Abs. 8 StrG rechtmäßig. Das Feilbieten und der Verkauf von Büchern sei kein Gemeingebrauch der öffentlichen Straße, sondern eine Sondernutzung. Der öffentliche Verkehrsraum sei in erster Linie der Fortbewegung, ergänzend aber auch - insbesondere in Fußgängerzonen - der kommunikativen Nutzung gewidmet. Bei der kommunikativen Nutzung handle es sich jedoch nicht um den Hauptzweck, sondern um einen vom Verkehrsinteresse verselbständigten Nebenzweck. Danach seien auch Fußgängerzonen primär dem Verkehr gewidmet. Die Widmung einer Fußgängerzone erfasse jedenfalls nicht die wirtschaftliche Tätigkeit und damit das Feilbieten von Büchern. Auch ein ortsüblicher Gebrauch liege nicht vor. Die Auswirkung auf die Fortbewegung als primaren Widmungszweck gebiete die Einstufung als Sondernutzung. Darüber hinaus seien Nachahmungseffekte bei einer Tolerierung des Verkaufes durch die Klägerin zu befürchten. Dadurch würde die Eignung der Fußgängerzone zur Fortbewegung erheblich beeinträchtigt. Da es sich bei der Verpflichtung, für Sondernutzungen eine Erlaubnis einzuholen um eine wertneutrale Anforderung handle, sei Art. 4 GG nicht berührt. Außerdem sei das Handeln der xxxx Mitglieder nach außen nicht als religiös motiviert zu erkennen. Auch eine Verletzung des Art 5 GG liege nicht vor, da es sich bei § 16 Abs. 8 StrG um ein allgemeines Gesetz handle welches auch bei der Auslegung im Lichte des betroffenen Grundrechtes die Untersagung trage. Dies ergebe sich vor allem dadurch, daß nicht die Meinungsäußerung als solche, sondern nur der gewerbliche Verkauf von Büchern untersagt werde.

Dem Gericht liegt die Akte der Beklagten vor. Auf diese sowie auf die Gerichtsakte wird ergänzend verwiesen.



Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist nur in dem aus der Urteilsformel ersichtlichen Umfang begründet.

1. Soweit die Beklagte der Klägerin untersagt hat, auf öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet  xxxxBücher oder andere Schriften zu verkaufen, einen solchen Verkauf zu veranlassen oder daran mitzuwirken und zu diesem Zweck Passanten anzusprechen, sind der Bescheid der Beklagten vom 21.12.1993 und ihr Widerspruchsbescheid vom 14.08.1996 rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in deren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO)

Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung vom 21.12.1993 ist § 16 Abs. 8 Satz 1 LStrG. Nach dieser Vorschrift kann, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird, die für die Erteilung der Erlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 LStrG ist eine Erlaubnis erforderlich, wenn eine Straße über den Gemeingebrauch hinaus benutzt wird.

Bei dem der Klägerin untersagten Verkauf von Büchern und Schriften im öffentlichen Straßenraum xxxx handelt es sich nicht um Gemeingebrauch, sondern um eine Sondernutzung.

Die Reichweite des Gemeingebrauches ist nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LStrG anhand der Widmung und des verkehrsüblichen Gebrauches zu bestimmen. Kein Gemeingebrauch liegt vor, wenn durch die Benutzung einer öffentlichen Straße der Gemeingebrauch anderer unzumutbar beeinträchtigt wird (§13 Abs. 1 Satz 2 LStrG).

Widmungszweck einer öffentlichen Straße ist zunächst der Verkehr im Sinne der Fortbewegung. Insbesondere bei Fußgängerzonen kommen die Kommunikation und der Meinungsaustausch (sogenannter kommunikativer Gemeingebrauch) hinzu (VGH  Bad.-Württ. Beschl.v. 12.07.1996 - 5 S 472/96-, VBIBW 1997, 64). Dabei ist jedoch davon auszugehen, daß der straßenrechtliche Verkehrsbegriff kommunikative Aktivitäten nur als Nebenzweck der Straßennutzung im Sinne einer individuellen Begegnung, nicht aber als vom Verkehrsinteresse isolierten Hauptzweck zuläßt (VGH Bad.-Württ.. Beschl.v. 12.07.1996, a.a.O., VG Augsburg, Bay.VBI 1997, 667; VG Freiburg, Urt.v. 06.06.1994 Az.: 4 K 758/93).

Beim Verkauf von Büchern wie dem xxxxBuch handelt es sich nicht mehr um eine kommunikative Straßennutzung im dargelegten Sinne, sondern um eine gewerbliche Tätigkeit (VG Freiburg, GB v. 06.09.1996 Az.: 4 K 1855194; VG Augsburg, a.a.O.). Dies ergibt sich auch daraus, daß der von der Klägerin angegebene grundsätzliche Verkaufspreis von 20.- DM pro Buch erheblich über eine sogenannte Schutzgebühr hinausgeht, wie sie für Informationsmaterial gelegentlich erhoben wird. Vielmehr stellt er eine echte Gegenleistung dar, die sich im Rahmen des im kommerziellen Buchhandel Üblichen hält. Gegen eine Einstufung des Verkaufes von Druckerzeugnissen in der Preisklasse um 20,-- DM als Gemeingebrauch spricht des weiteren, daß die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch eine solche unter kommerziellen Gesichtspunkten attraktive Absatzmöglichkeit wegen deren zu erwartender Nutzung in großem Umfang erheblich beeinträchtigt würde. Daher ist insoweit auch unerheblich, daß die Klägerin nunmehr vorträgt, der Verkaufspreis richte sich auch nach dem, was ein Interessent im Einzelfall zu zahlen bereit sei.

Offen kann daher insoweit bleiben, ob die Klägerin selbst oder die xxxx insgesamt als Gewerbetreibende im Sinne der Gewerbung anzusehen sind (so VG Freiburg. Urt.v. 06.06.1994 a.a.O.). Darauf kommt es für die Einordnung der untersagten Tätigkeit als Sondernutzung nicht an. Es ist allein auf den Charakter der untersagten Tätigkeit und nicht auf die Klägerin kennzeichnende Merkmale abzustellen. Eine als Gemeingebrauch zulassungsfreie Nutzung wird nicht dadurch zulassungspflichtig, daß sie von einem Gewerbetreibenden ausgeübt wird. Umgekehrt würde aber auch eine als Sondernutzung zu qualifizierende Tätigkeit nicht nur deshalb zum Gemeingebrauch, weil sie von einem "Nicht-Gewerbetreibenden" ausgeübt wird. Deshalb braucht die Kammer auch die von der Klägerin im vorliegenden Verfahren unter Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 06.11.1997 (Az.: 1 C 18/95, NJW 1998,1166) vertretene Auffassung, daß aus der Tatsache, daß die Gesamtorganisation von xxxx möglicherweise als Gewerbebetrieb einzustufen sei, nicht per se auf die Gewerbebetriebseigenschaft einer Unterorganisation geschlossen werden könne, nicht weiter zu vertiefen. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß die Kammer mit rechtskräftigem Gerichtsbescheid vom 6.9.1996 gerade hinsichtlich der  xxxx, also der Klägerin im vorliegenden Verfahren, entscheidungstragend festgestellt hat, daß es sich bei der Klägerin um einen Gewerbebetrieb im Sinne des § 14 Abs. 1 GewO (damals) gehandelt hat. Die Klägerin hat im vorliegenden Verfahren keinerlei Argumente dafür vorgetragen, weshalb die Eigenschaft als Gewerbebetrieb seither weggefallen sein sollte. Im Gegenteil trägt sie weiterhin denselben Sachverhalt vor, der bereits damals zu ihrer Einstufung als Gewerbetreibender geführt hat, nämlich insbesondere das im Gerichtsbescheid vorn 06.09.96 dargestellte "symbiotische Verhältnis" mit der xxxx.

Weiter kann dahinstehen, ob es sich bei der Klägerin oder der xxxx insgesamt um eine Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft i.S.d. Art. 4 GG handelt (vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse v. 16.01.1995, Az.: 1 B 205/93 und 1 B 206/93; BAG, Beschlv. 22.03.1995 Az.: 5 AZB 21/94, NJW 1996,143).
 

Dem steht nicht entgegen, daß das Grundrecht aus Art. 4 GG bei der Auslegung der straßenrechtlichen Begriffe der Sondernutzung und des Gemeingebrauches zu berücksichtigen ist. Daher kann es im Einzelfall auch aufgrund der Wirkung des Grundrechtes geboten sein, eine Tätigkeit der Religionsausübung auch dann als Gemeingebrauch zu qualifizieren, wenn nach anderen Auslegungskriterien auch die Einordnung als Sondernutzung vertretbar wäre.

Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Wie das Bundesverwaltungsgericht mehrfach entschieden hat, handelt es sich bei dem Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis, selbst wenn man den Bücherverkauf dem Schutzbereich des Art. 4 GG zuordnen würde, jedenfalls um eine im Hinblick auf den Grundrechtsschutz anderer Verkehrsteilnehmer gerechtfertigte Einschränkung des Schutzbereiches (Beschlüsse v. 04.07.1996 Az.: 11 B 23/96, NJW 1997, 406; Az.: 11 B 24/96, NJW 1997, 408). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es nicht zu beanstanden, wenn beispielsweise das bloße Verteilen von Werbezetteln und Faltblättern den Gemeingebrauch zugeordnet wird, intensivere Formen der "persönlichen Einwirkung" auf Straßenpassanten aber als Sondernutzung angesehen werden (BVerwG, Beschlv. 04.07.1997, Az.: 11 B 23/96, a.a.O.). Der Grundrechtsschutz der anderen Verkehrsteilnehmer erfordert einen Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen bei der Verteilung des knappen Gutes "öffentliche Straße", der durch das grundsätzlich mit Art. 4 GG vereinbare präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gewährleistet wird.
 

Auch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG läßt sich nicht eine Klassifizierung der untersagten Tätigkeit als Gemeingebrauch herleiten. Durch die Untersagungsverfügung der Beklagten ist zwar der Schutzbereich dieses Grundrechtes betroffen, jedoch stellen die straßenrechtlichen Vorschriften zur Sondernutzung eine Beschränkung dieses Grundrechtes im Sinne eines allgemeinen Gesetzes nach Art. 5 Abs. 2 GG dar. Die Vorschriften zur Sondernutzung wenden sich nicht gegen eine bestimmte Meinung, sondern dienen allein der Erhaltung und Erleichterung des durch die Widmung festgelegten bestimmungsgernäßen Gebrauchs des öffentlichen Verkehrsraumes und damit dem Schutz eines schlechthin und ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsgutes. Auch die gebotene Auslegung der straßenrechtlichen Vorschriften zum Gemeingebrauch bzw. der Sondernutzung im Lichte des Art. 5 GG führt nicht zur Einordnung des Bücherverkaufes als Gemeingebrauch. Das Erfordernis, eine Sondernutzungserlaubnis einholen zu müssen, steht bei dem Ansprechen von bestimmten Passanten in werbender Absicht nicht außer Verhältnis zu dem mit dem Erlaubnisvorbehalt erstrebten Erfolg, den Gemeingebrauch anderer und deren Recht, unbelästigt am Straßenverkehr teilzunehmen, sowie die Grundrechte anderer zu schützen (OVG Lüneburg, Urt.v. 13.11.1995, NVwZ-RR 1996, 247).

Nach den obigen Darlegungen bedarf es daher nicht der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung in 19 Punkten beantragten Beweiserhebungen. Sämtliche Beweisanträge sind als rechtlich unerheblich zu qualifizieren. Die Beweisanträge Nr.1 - 3 betreffen die nicht erhebliche Frage, ob es sich bei der Klägerin um einen Gewerbebetrieb hande!t. Beweisantrag Nr.4 betrifft die unerhebliche Frage, inwiefern mit dem Verkauf der Bücher Überschüsse erzielt werden; selbst nach dem Vortrag der Klägerin ist das äußere Erscheinungsbild maßgeblich, dies stellt sich jedoch klar als Verkaufsvorgang dar. Eine betriebswirtschaftliche Analyse der Verkaufstätigkeit ist insoweit nicht geboten. Ebenfalls unerheblich und auch unstreitig dürfte sein, daß es sich bei dem  xxxxBuch nicht "um irgendeinen Roman", sondern um ein in die Lehre von xxxx einführendes Werk handelt (Beweisantrag Nr 5). Ebenso als unerheblich abzulehnen war Beweisantrag Nr.6, da der Klägerin durch die streitgegenständliche Verfügung lediglich der Verkauf der Bücher, nicht das Missionieren untersagt wurde. Gänzlich unerheblich ist der Beweisantrag Nr.7, da er sich nur mit der Frage des Missionierens, nicht aber der des Verkaufens befaßt. Auch Beweisantrag Nr.8 ist unerheblich, da die Menge der verkauften Bücher irrelevant ist; zudem übt bereits die Verkaufstätigkeit als solche eine negative Vorbildwirkung aus. Die Beweisanträge Nr.9 bis 14 betreffen ebenfalls nur die nicht streitgegenständliche Frage des Missionierens, nicht aber die der Verkaufstätigkeit. Beweisantrag Nr.15 hat mit dem streitgegenständlichen Straßenverkauf nichts zu tun und ist daher ebenso unerheblich wie die Anträge Nr.16 bis 19, die die Aufnahme als Mitglied in die Klägerin bzw. den Charakter von xxxx behandeln.

Nach alledem handelt es sich somit bei der der Klägerin untersagten Tätigkeit um eine erIaubnispflichtige Sondernutzung. Über eine solche Erlaubnis hat die Klägerin bei dem festgestellten Vorfall im Jahre 1993 nicht verfügt, so daß die Tatbestandsvoraussetzungen von § 16 Abs. 8 StrG erfüllt sind.

Die von der Beklagten vorgenommene Ermessensausübung ist nicht zu beanstanden, und zwar auch insoweit, als die Beklagte in der streitgegenständlichen Verfügung nicht nur den Verkauf des xxxx-Buches, sondern auch den Verkauf sonstiger Schriften untersagt hat. Insoweit sind keine wesentlichen Unterschiede zu erkennen. Nicht zu beanstanden ist ferner, daß die Untersagungsverfügung sich nicht nur auf die xxxx oder die Fußgängerzone, sondern auf den gesamten öffentlichen Verkehrsraum xxxx bezieht Diesbezüglich ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß eine derartige Erstreckung nicht unverhältnismäßig ist, weil nur so einem Ausweichverhalten vorgebeugt werden kann (VG Augsburg, a.a.O., 5.669).

2. Nicht rechtmäßig und daher aufzuheben sind der Bescheid der Beklagten vom 21.12.1993 und deren Widerspruchsbescheid vom 14.08.1996 jedoch insoweit, als der Klägerin darin für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung ein Zwangsgeld in Höhe von 1000,-- DM angedroht wird.

Derartigen Zwangsgeldandrohungen (für jeden Fall der Zuwiderhandlung) sind nach jüngster höchstrichterlicher Rechtsprechung (BVerwG, GB v. 26.06.1997, NVwZ 1998, 393) nur dann zulässig, wenn das jeweilige Vollstreckungsgesetz, hier also das  baden-württembergische Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz, eine Androhung "auf Vorrat" erlaubt. Davon vermag die Kammer jedoch nicht auszugehen. Die Androhung kann schließlich auch nicht in dem Sinne teilweise aufrechterhalten werden, daß sie bei Zuwiderhandlungen jedenfalls eine Zwangsgeldfestsetzung ermöglicht (BVerwG, GB v. 26.06.1997, NVwZ 1998, 393, 394).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Es besteht kein Anlaß, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung